Possible evolutions of public policies for sustaining grassland farming systems
Evolutions possibles des politiques publiques de soutien
Résumé
Public supports for agriculture and rural development remain, in France and since nearly ten years, roughly stable (approximately 0.8% of the national Gross Domestic Product). This situation, which results from the choices within the successive reforms of the Common agricultural policy (CAP), should not however mask the changes in the nature of the supports. Indeed, the direct supports for the farmers strongly progressed whereas those relating to the markets regulation decreased. Within this framework, the grassland farming systems, which remain primarily based on the use of permanent and alpine pasture by herbivores, are supported by two principal measurements registered under the rural development: the ICHN (Compensatory allowances of the Natural Handicaps) and the MAE (Agro-Environmental Measures), the main one being the PHAE (Agro-Environmental Grassland Premium) which replaced the PMSEE (Premium to the Maintenance of the Extensive Systems of Breeding, said " grass premium "). In 2005, those respectively accounted for 4.2% and 4.4% of the public support to agriculture. However National grass surfaces continue to decrease, especially in the most intensive areas, the reduction is less in the other zones where the MAE have a significant impact. A processing of the 2004 national data from the Farm accountancy data Network (FADN) shows the economic importance of the direct support related to the rural development in the formation of the income of the grassland farming systems. These systems, which gather 39% of the professional herbivorous livestock farms are penalized by a lower labour productivity, but remain effective from an economic point of view, according to the ratio "Farm Added Value/agricultural Production (including direct subsidies)". In the future, they will be particularly sensitive to the national (specially; application of the optional modulation) and Europeans arbitrations relating to the evolution of the implementation of the rural development. In order to analyze the potential effects of the reform of the CAP of 2003, a simulation was done. Because of the introduction of partial decoupling and weak opportunities of reorientation of the cattle breeding systems in mountains region, the grassland farms remaining dependent on MAE and ICHN should not be encouraged to modify their productive systems. The setting of support measures for the grassland farming systems could take several forms aiming at a remuneration, in a contractual and durable way, of the rendered environmental services, pursuant to the well-known principle supplier-paid in public economics. It could consist of the articulation: (1) of measurements of general interest intended for the largest number of the farmers going guaranteeing of the extensive use of grass surfaces; (2) of territorialized procedures limited to certain spaces located for their sensitivity and environmental richness (where the farmers are ready to engage beyond the "good usual practices" and where a local governorship is assured). In both cases, the collective organizations should be encouraged for a better environmental effectiveness. Measures should be realized by taking care of the coherence of the whole farm system, for its technical and land use management as well as in terms of work organization and economic viability. In order to limit the inherent costs of management in any contractual procedure, it is suggested, for measures with general range, to elaborate pre-adapted contracts related to configuration-types (associating types of farm functioning and types of farmlands or environment areas used), to which the farms, candidates with the contractualisation, could quickly and closely be brought closer. The territorialized procedures also could allow to take into account spaces sensitive to the not stabilized land statutes (verbal hiring, tacit authorizations of pasture). The logic of a remuneration of a hypothetical overcost or loss of earnings seems to lead to a dead end. The remuneration of the environmental services rendered by the grassland farming systems and explicitly identified seems preferable.
Les soutiens publics à l'agriculture et au développement rural restent, en France et depuis près de dix ans, globalement stables (environ 0,8% du PIB national). Cette situation, qui résulte des choix adoptés au fil des réformes successives de la Politique Agricole Commune (PAC), ne doit cependant pas masquer le fait que la nature des soutiens a évolué. En effet, les soutiens directs aux agriculteurs ont fortement progressé alors que ceux relatifs à la régulation des marchés ont diminué. Dans ce cadre, les « systèmes herbagers », qui reposent essentiellement sur l'utilisation de prairies permanentes et d'espaces pastoraux par des herbivores, sont soutenus par deux mesures principales inscrites au titre du développement rural : les ICHN (Indemnités Compensatoires des Handicaps Naturels) et les MAE (Mesures Agro-Environnementales), au premier rang desquelles figure la PHAE (Prime Herbagère Agro-Environnementale) qui a pris le relais de la PMSEE (Prime au Maintien des Systèmes d'Elevage Extensifs, dite « prime à l'herbe »). En 2005, celles-ci représentaient respectivement 4,2% et 4,4% des concours publics à l'agriculture. Les surfaces nationales en herbe continuent cependant de diminuer, surtout dans les régions les plus intensives, mais la diminution est moindre dans les autres zones où les MAE ont un impact significatif. Un traitement des données nationales Réseau d'Information Comptable Agricole (RICA) de 2004 montre l'importance économique des aides directes liées au développement rural dans la formation du revenu des systèmes herbagers. Ces systèmes, qui rassemblent 39% des exploitations professionnelles d'élevage d'herbivores sont pénalisés par une plus faible productivité du travail, mais parviennent à être aussi efficaces d'un point de vue économique, au sens du ratio « Excédent Brut d'Exploitation / Production agricole (y compris aides directes) ». A l'avenir, ils seront particulièrement sensibles aux arbitrages nationaux (application de la modulation optionnelle notamment) et européens relatifs à l'évolution des crédits destinés au développement rural. Afin d'analyser les effets possibles de la réforme de la PAC de 2003, une simulation de type comptable a été mise en ½uvre. En raison de l'introduction du découplage partiel et des faibles opportunités de réorientation des systèmes d'élevage en zone de montagne, les exploitations herbagères, qui restent très dépendantes des MAE et des ICHN, ne devraient pas être incitées à modifier leurs systèmes productifs. La mise en ½uvre de mesures de soutien aux systèmes herbagers pourrait prendre plusieurs formes visant à rémunérer de façon contractuelle et durable les services environnementaux rendus, en application du principe fournisseur-payé bien connu en économie publique. Elle pourrait consister en l'articulation : (1) de mesures de portée générale destinées au plus grand nombre des agriculteurs se portant garants de l'utilisation extensive des surfaces en herbe ; (2) de procédures territorialisées limitées à certains espaces repérés pour leur sensibilité et richesse environnementale (où les agriculteurs sont prêts à s'engager au-delà des « bonnes pratiques habituelles » et où une gouvernance locale est assurée). Dans les deux cas, les démarches collectives devraient être encouragées pour une meilleure efficacité environnementale et les mesures devraient être mises en ½uvre en veillant à la cohérence d'ensemble du système d'exploitation, que ce soit pour son fonctionnement technique et spatial ou en termes d'organisation du travail et de viabilité économique. Afin de limiter les coûts de gestion inhérents à toute procédure contractuelle, il est suggéré, pour les mesures à portée générale, des contrats pré-adaptés pour des configurations-types (associant types de fonctionnements d'exploitation et types d'espaces ou de milieux utilisés), auxquelles les exploitations candidates à la contractualisation pourraient être rapidement rapprochées. Les procédures territorialisées pourraient permettre aussi de prendre en compte les espaces sensibles aux statuts fonciers non stabilisés (locations verbales, autorisations tacites de pâturage). La logique d'une rémunération d'un hypothétique surcoût ou manque à gagner semble conduire à une impasse. La rémunération des services environnementaux rendus par les systèmes herbagers et explicitement identifiés semble préférable.